迈向阿塞拜疆COP29 | 《公约》附属机构第60次会议展望
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2023年12月落幕的《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）第28次缔约方大会（COP28）基于首次全球盘点的结果，在全球能源转型努力、全球适应目标（GGA）、损失与损害基金与公正转型等方面取得进展，并达成《阿联酋共识》（UAE Consensus），从气候治理层面保有了实现1.5℃温控目标的可能性。2024年5月29日，经合组织（OECD）正式宣布发达国家已在2022年兑现了每年为发展中国家提供1000亿美元气候资金的承诺，一定程度上为气候行动的实施提供了支持。[1]
与此同时，不断刷新“极值”的气候监测数据和愈演愈烈的极端天气事件反复提醒我们，进一步提振气候雄心与落实气候行动均已刻不容缓。未来两年是2030年前强化气候目标与政策制定，快速、有序实施气候行动的关键窗口。在2024年阿塞拜疆COP29期间，各缔约方将确定气候资金新的集体量化目标（NCQG），并为目标的制定与实施提供支持与保障。在2025年巴西举办COP30之前，各缔约方还将提交面向2035年的新一轮国家自主贡献（NDCs）。由于上一轮NDCs中各方所承诺的雄心力度与落实2℃乃至1.5℃温控目标的要求仍有不小的差距，本轮NDCs的力度与实施会成为全球能否实现《巴黎协定》气候目标的关键。
2024年6月3日至13日，UNFCCC附属机构第60次会议（SB60）将于德国波恩举行，各方将针对NDCs如何体现第一次全球盘点的成果，NCQG的时间框架、规模、质量和来源，衡量GGA的定量指标等议题展开磋商。绿研通过本篇文章简要介绍上述关键议题的进展，为关心全球气候治理进程的各位提供参考。
各方进入准备新一轮NDCs的关键阶段，雄心与实施措施仍为主要关切
《阿联酋共识》要求缔约方在COP30前至少9至12个月提交更新的NDCs，在共同但有区别的原则基础上尽可能增强雄心，并说明新的NDCs如何采用了全球盘点成果所提供的信息支持。同时，决议鼓励各方将NDCs的时间框架设定到2035年，与长期温室气体低排放发展战略（LTS）保持一致，并敦促未提交LTS的缔约方在2024年11月前提交或更新，也为各国更新NDCs中的目标提供参考。
“三驾马车”提出1.5℃愿景，发达国家缔约方对部分表述提出异议
2024年2月，COP28主办国阿联酋、COP29主办国阿塞拜疆和COP30主办国巴西共同宣布启动“缔约方会议主席国三驾马车”伙伴关系平台（Troika，后称“三驾马车”），并启动了“1.5℃任务路线图”，致力于提振各缔约方第三轮NDCs的雄心并强化气候行动的实施，在2030年前最后的关键政策制定窗口期，保有全球实现1.5℃目标的可能性。
3月，“三驾马车”对缔约方和观察员机构发布公开信，提出其工作重心是：通过实施阿联酋共识，支持缔约方确定的气候目标和优先事项；提供和动员技术和财政资源，以进一步激发NDCs雄心；利用现有的机制、平台与利益相关方，引导实施措施、资源、资金和国际气候投融资架构支持更有助于可持续发展的雄心。[2] 为评估编制NDCs的关键障碍，“三驾马车”计划在彼得斯贝格气候对话、UNFCCC附属执行机构（SBI）和附属科学技术咨询机构（SBSTA）的第60届会议、联合国大会第79届会议以及COP29开幕式的特别会议上举行高级别会议，并与G20等关键多边平台合作。
在公开信中，“三驾马车”提出，2025年的新一轮NDCs需要体现对第一次全球盘点的响应，包括真正重新定义的集体气候雄心、加速提供可获得、可负担、透明和包容的气候资金以及其他实施措施。另外，对发达国家缔约方来说，高雄心的NDCs应当包括为发展中国家提供资金、技术和能力建设的雄心。以上表述很快收到部分发达国家缔约方的反对，认为公开信为NDCs设置了先决条件。[3] 美国副气候特使Sue Biniaz表示，美国不同意公开信中提出的“重新定义雄心”的概念，认为这不符合《巴黎协定》或COP28达成的《阿联酋共识》。另外，美国认为将发达国家的“高雄心NDCs”定义为必须包括为发展中国家提供资金的NDCs与《巴黎协定》并不一致，甚至相关措辞可能对NCQG的谈判带来不利影响。欧盟代表、比利时气候部长Zakia Khattabi表示，欧盟不支持有雄心的NDCs一定要包括为发展中国家缔约方提供资金、技术与能力建设，认为这会“将NDCs重塑为提供实施手段的工具”。
发展中国家缔约方往往会在其NDCs中提出 “有条件”（conditional）的气候行动目标，这意味着在足够的资金、技术与能力建设的支持下，发展中国家能够做出更具雄心的气候承诺并实施气候行动。在气候、粮食、债务、能源和区域冲突等多重危机交织的情景下，国际社会亟需加强在气候治理框架下的通力合作，发达国家需要进一步动员气候资金为发展中国家提供支持，并加速实现资源与绿色技术的共享。明确而有雄心的支持措施将有助于发展中国家缔约方落实此前的气候承诺，并在下一轮NDCs 中进一步提振应对气候变化的目标与力度。
制定怎样的NDCs：
立足重点领域，响应全球目标
2024年3月， UNFCCC执行秘书Simon Stiell在面向缔约方的公开信中敦促各方抓住COP28的良好势头，基于全球盘点决议（详见绿研对COP28的总结）在NDCs 3.0中加快制定雄心勃勃的、全经济范围的减排目标，涵盖所有温室气体和各个行业，并与《巴黎协定》1.5°C温控目标相一致。[4] 此外，Simon强调NDCs 3.0应当加速落实现有承诺，并动员大规模的资金流入气候变化领域，确保今年全球在气候融资方面实现质量和数量上的飞跃（quantum leap），帮助发展中国家应对气候危机并缓解财政紧张状况。
第一次全球盘点的结果已经表明，目前全球温室气体排放轨迹与2℃乃至1.5℃的温控目标要求不一致，亟待各方在能源转型、韧性提升、提供实施手段和应对损失与损害等方面加速行动，推动各经济部门的转型，以公正、可持续的方式降低温室气体排放、强化气候韧性并释放所需资源。[5] 未来一年是各缔约方编制新一轮NDCs的关键期，基于《巴黎协定》目标和近期达成的气候共识，各方可以立足自身国情，在NDCs中提出到2035年的涉及全经济部门和所有温室气体的气候目标，并使目标与长期净零目标保持一致。细化关键减排部门和领域的行动路线图，包括提出可再生能源装机目标与能效提升目标，重点领域的适应方案等，以助力全球实现到2030年三倍可再生能源装机容量、两倍平均能效年增长率的目标。
NCQG：
动员多元主体、创新资金模式，弥合现有资源与需求的差距
COP28上，各方决定针对气候资金新的集体量化目标（NCQG）在2024年间至少举行三次技术专家对话（TED），以便深入讨论NCQG的各个要素，形成可供COP29磋商的实质性框架。2024年4月23日至26日，NCQG第九次技术专家对话（TED 9）和临时工作组第一次会议举办，缔约方和观察员对NCQG的时间框架、资金规模、来源和透明度等要素展开讨论。[6] 各方的分歧主要体现在资金规模应该基于需求还是现有资源、是否将损失与损害纳入NCQG的支持范围，以及动员私营部门资金的可行性等方面。
在时间框架方面，与会者们提出为NCQG设立一个为5年或10年的时间框架，或结合长期、中期和短期多种时间框架。此外，会议还讨论了是否应设定年度目标或累计时间框架，以及NCQG是否应有一个“递增期”（a ramp-up period）。
在资金规模方面，有与会者提议将NCQG 定为每年1.1万亿美元，并根据UNFCCC常设财政委员会（SCF）第二份“发展中国家落实气候行动需求评估报告”的结果进行调整。SCF将在COP29前夕举办的第十一次NCQG技术专家对话上发布该报告。其他有关资金规模的提议包括将NCQG设定为每年1万亿美元或1.3万亿美元。然而，根据SCF在2021年发布的第一份需求评估报告[7]，发展中国家实施气候行动需要大约6万亿美元，而这还不包括适应的成本，可见资金需求与当前提议的资金规模之间仍有较大的差距。整体而言，发展中国家和发达国家对于资金规模持有不同立场。发展中国家主张基于需求的目标规模，而发达国家则倾向于基于现有资源的目标规模。[8]
在支持领域方面，各方对于NCQG支持减缓和适应领域有广泛共识，分歧主要体现在NCQG是否应支持损失与损害。有参会者认为NCQG也应将损失与损害纳入支持范围，并优先为损失与损害提供以赠款和优惠贷款为主的公共资金。但是，根据损失与损害资金安排相关的决议，损失与损害基金应为发展中国家提供和调动新的、额外的资金，而将损失与损害纳入NCQG可能无法保证上述原则，还可能会挤压减缓与适应领域的资金需求，因此受到部分与会者的反对。
在资金类型方面，一些与会者表达了优质融资（quality finance）对于发展中国家实现气候目标的重要性，应提供高度优惠的气候资金，确保获取气候资金不会增加发展中国家的债务负担或影响其财政稳定。此外，会议探讨了NCQG的追踪和评估方式。有与会者提议通过定性原则上体现NCQG的性别考量，包括开发有性别敏感性的融资工具、发展有性别响应（gender-responsive）的资金规划，以及编制与性别相关的评估指标。
在资金来源方面，有参会者提议进一步多元化资金的来源，以动员更多优惠融资和来自私营部门的资金。NCQG资金来源的选项包括国家、地方和地方政府、气候基金、多边开发银行、国际金融机构、双边渠道以及私营部门。然而，考虑到1000亿美元目标对私营部门的动员相当有限，部分参会者对NCQG能否动员更多私营部门持保留意见。此外，会议还探讨了如何界定气候资金的供资方，包括供资方国家的名单、主题框架、多层次目标、比例和发达国家间责任分担等内容。
各方针对提升NCQG透明度提出了多项提议，包括基于《巴黎协定》强化透明度框架，考虑强制披露赠款规模；进行两年一次的通报；明确气候资金的定义和核算方式；进行定期审查；制定具体的评估指标，以衡量资金动员的效果等方式。
阿联酋-贝伦工作组：
明确GGA框架下的量化指标
COP28上，各方通过了《阿联酋全球气候韧性框架》[9]（UAE Framework for Global Climate Resilience，简称《UAE韧性框架》），明确了GGA框架下的七个重点领域及分目标，以及适应政策周期四个维度的分目标。但是，在COP28期间，各方未能明确对适应重点领域的定量目标及相关量化指标，因此，《UAE韧性框架》决定设立一个为期两年的阿拉伯联合酋长国－贝伦（UAE – Belém）工作组，旨在为GGA制定更具体和标准化的指标，用于衡量各个分目标的进展，预计在COP30前形成决议草案提交至主席团。
工作组邀请缔约方和观察员机构在2024年3月前提交有关《UAE韧性框架》的意见。截至4月30日，各个国家集团和观察员机构共计提交了60份意见，主要涉及编制方法、指标类型和覆盖范围等方面，且普遍认为应基于国际上现有的适应相关指标形成GGA指标。[10]
具体来说，各方从可持续发展目标（SDGs）、《2015-2030年仙台减少灾害风险框架》和《昆明-蒙特利尔全球生物多样性框架》等国际框架中选取了与GGA七个重点领域相关的指标，形成了一份长清单（节选示例见表1），以供SB60通过讨论进一步简化。其中，大部分指标均以定量的形式呈现，在水资源、健康以及适应政策周期等方面上也包含部分定性的指标。此外，各方在是否使用结果导向型指标、是否应在最终成果中包含“核心”（即需强制达成）和“自愿”两种类型的指标等方面还待进一步形成共识。
表1. 各方向阿拉伯联合酋长国－贝伦工作组提交的可供选择的GGA指标（节选自工作组的意见汇编[11]，绿研译制）
由于气候风险在不同地区和时间尺度上的差异，各方的讨论也涉及是否应制定国际层面的整体指标以及如何将未来不同的气候情景纳入指标。一方面，开展气候适应行动需要基于特定的气候风险，具有因地制宜的特点，因此许多参会者指出在全球层面衡量适应进展可能面临挑战。也有部分意见认为GGA是全球性的，因此需设定全球层面的指标。同时，考虑到部分气候风险是跨区域的，有提议提出可以设计与国家间适应合作相关的评估指标。另一方面，关于《UAE韧性框架》中“2030年及其后渐进” 的时间尺度表述，许多与会者提议指标的制定应以未来为导向（a future orientated lens），纳入公正转型视角和范式的转变，开展前瞻性和预防性的适应行动推进转型适应。结合适应在区域和时间两个层面的特征，有与会者建议针对不同地区（地方到全球）和时间尺度（短、中、长期）分别制定指标。
结语
SB60举办在即，是又一次在COP29前凝聚共识的宝贵机会。在COP28上，各方已经通过《阿联酋共识》，在强化气候目标、开展全球能源转型、细化重点领域的适应方向和为损失与损害提供资金等关键议题下前进一步。在多重危机的影响下，能否守住实现1.5℃气候目标的可能性，取决于新一轮NDCs的力度与实施，以及包括资金、技术与能力建设在内的实施措施的动员情况。年底的COP29预计将达成关于新的集体量化资金目标的决议，如果达成，这会是上述目标制定和落实的重要基石，也会是明年于巴西举办的COP30各方强化NDCs、共促气候与自然协同治理的关键过渡。绿研将在未来两周对SB60会议保持密切关注，并梳理大会的主要进展及对COP29的展望，敬请各位持续关注。
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参考资料：
[1] OECD. Developed countries materially surpassed their USD 100 billion climate finance commitment in 2022. 2024.
[2] Presidencies Troika Letter To Parties. 2024. https://www.cop28.com/en/Presidencies-Troika-Letter-To-Parties
[3] Argus Media Group, US surprised about Cop troika 'vision' on finance, NDCs. 2024. https://www.argusmedia.com/en/news-and-insights/latest-market-news/2550252-us-surprised-about-cop-troika-vision-on-finance-ndcs
[4] UNFCCC, MESSAGE TO PARTIES AND OBSERVER STATES: From Vision to Reality: NDCs 3.0 – bending the curve. 2024. https://unfccc.int/sites/default/files/resource/message_to_parties_ndcs_%203.0.pdf
[5] UNFCCC, Building Support for More Ambitious National Climate Action Plans. 2024. https://unfccc.int/news/building-support-for-more-ambitious-national-climate-action-plans
[6]
UNFCCC, NCQG/2024/TED9/SummaryNote/4. 2024. https://unfccc.int/sites/default/files/resource/SummaryNote_NCQG_TED9.pdf#page=3.34
[7] UNFCCC, First Report on the Determination of the Needs of Developing Country Parties. 2021. https://unfccc.int/topics/climate-finance/workstreams/needs-report
[8] World Resource Institute, Unlocking Finance for Climate-Vulnerable Nations at COP29 and Beyond. 2024. https://www.wri.org/events/2024/5/unlocking-finance-climate-vulnerable-nations-cop29-and-beyond?apcid=0065d670a616f898c1977703&utm_campaign=wriclimate&utm_medium=email&utm_source=ACT2025WebinarRecording
[9] UNFCCC, Decision 2/CMA.5. 2023. https://unfccc.int/sites/default/files/resource/cma5_auv_8a_gga.pdf
[10] UNFCCC, Synthesis of submissions on the UAE - Belém work programme on indicators. 2024. https://unfccc.int/documents/638384
[11] UUNFCCC, Synthesis of submissions on the UAE - Belém work programme on indicators. 2024. https://unfccc.int/documents/638384
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